Численность растет, потому что растет кол-во задач выполняемых различными ведомствами. Пример из жизни: есть некая организация, занимающаяся дорожными работами. В 2008 году объем переписки был, допустим, 5 тыс документов в год, в 2009 году 8 тыс. И это не пустые бумажки, а документы по которым необходимо проводить работу. Поэтому у них, например, канцелярия выросла на 1 человека, в ключевые отделы еще нескольких человек набрали и т.д.
Правда, достаточно очевидно, что с ростом кол-ва, эффективность не растет. Мешает куча факторов, начиная со слабо соображающих начальников, заканчивая несовершенством законодательства. Просто внедрить любую информационную систему непросто, люди понимают что это повысит эффективность, и многие из них станут не нужны, вот и сопротивляются как могут. Короче говоря, больной вопрос