Большой передел мира

Цитата«Вопрос не стоял в том, можно ли это сделать или нельзя», — сказал 73-летний Парски, один из немногих официальных лиц, сопровождавших Саймона во время переговоров с Саудовской Аравией.

На первый взгляд Саймон, который только что закончил работу на посту энергетического царя при Никсоне, казался малоподходящим для такой деликатной дипломатии. До того, как его привлек Никсон, заядлый курильщик, уроженец Нью-Джерси руководил хваленым отделом казначейских операций в Salomon Brothers. Для профессиональных бюрократов дерзкий торговец облигациями с Уолл-стрит, который однажды сравнил себя с Чингисханом, обладал вспыльчивым характером и чрезмерным эго, которые болезненно шли вразрез с Вашингтоном. Всего за неделю до своего визита в Саудовскую Аравию Саймон публично раскритиковал иранского шаха, в то время близкого  к США регионального союзника, назвав его «психом».

Но Саймон лучше, чем кто-либо другой, понимал привлекательность государственного долга США и он знал, как убедить саудовцев в том, что Америка — самое безопасное место для размещения их нефтедолларов. Обладая этими знаниями, администрация разработала беспрецедентный план «сделай это или умри», который будет влиять практически на все аспекты американо-саудовских отношений в течение следующих четырех десятилетий (Саймон умер в 2000 году в возрасте 72 лет).

Базовая структура была поразительно простой. США будут покупать нефть у Саудовской Аравии и предоставлять королевству военную помощь и оборудование. Взамен саудовцы вложат миллиарды своих нефтедолларовых доходов обратно в казначейские облигации и профинансируют расходы Америки.

По словам Парски, потребовалось несколько последующих встреч, чтобы согласовать все детали. Но в конце  концов, после нескольких месяцев переговоров, осталась одна небольшая, но решающая загвоздка: король Фейсал бин Абдель Азиз Аль Сауд потребовал, чтобы закупки Казначейства страны оставались «строго секретными», согласно дипломатической телеграмме, полученной агентством Bloomberg из базы данных Национального архива.

Благодаря горстке чиновников Казначейства и Федеральной резервной системы, этот секрет хранился более четырех десятилетий — до сих пор. В ответ на запрос Закона о свободе информации, представленный агентством Bloomberg News, Казначейство впервые в этом месяце раскрыло активы Саудовской Аравии, «придя к выводу, что раскрытие данных соответствует принципам прозрачности и закона».  Находка в 117 миллиардов долларов делает королевство одним из крупнейших иностранных кредиторов Америки.

Однако во многих отношениях эта информация вызвала больше вопросов, чем дала ответов. Бывший чиновник Казначейства, который специализировался на резервах центрального банка и попросил не называть его имени, говорит, что официальная цифра значительно занижает инвестиции Саудовской Аравии в государственный долг США, которые могут быть вдвое или больше.

Текущая цифра составляет лишь 20 процентов от $587 миллиардов валютных резервов, что значительно ниже двух третей, которые центральные банки обычно держат в долларовых активах. Некоторые аналитики полагают, что королевство, возможно, маскирует свои долговые обязательства США, накапливая казначейские облигации через офшорные финансовые центры, которые появляются в данных других стран.

То, какой именно суммой американского долга на самом деле владеет Саудовская Аравия, сейчас имеет большее значение, чем когда-либо прежде.

В то время как крах нефти усилил опасения, что Саудовской Аравии придется ликвидировать свои казначейские облигации, чтобы получить наличные, появилось и более тревожное беспокойство: призрак королевства, использующего свое огромное положение на самом важном долговом рынке мира в качестве политического оружия, во многом то же самое произошло с нефтью в 1970-е годы.

В апреле Саудовская Аравия предупредила, что начнет продавать казначейские облигации и другие активы на сумму до 750 миллиардов долларов, если Конгресс примет законопроект, позволяющий привлечь королевство к ответственности в судах США за террористические атаки 11 сентября, по данным New York Times. Угроза возникла на фоне возобновления усилий кандидатов в президенты и законодателей как от Демократической, так и от Республиканской партий рассекретить 28-страничный раздел отчета правительства США за 2004 год, в котором, как полагают, подробно описываются возможные связи Саудовской Аравии с атаками. Законопроект, принятый Сенатом 17 мая, сейчас находится в Палате представителей.

Министерство финансов Саудовской Аравии отказалось комментировать потенциальную продажу казначейских облигаций в ответ. Валютное агентство Саудовской Аравии не сразу ответило на запросы о подробностях общего размера его государственных долговых активов в США.

«Давайте не будем предполагать, что они блефуют», угрожая принять ответные меры, — сказал Марк Чендлер, руководитель глобальной валютной стратегии компании Brown Brothers Harriman. «Саудиты находятся под большим давлением. Я бы сказал, что мы не воздадим себе должного, если недооценим свои обязательства» перед крупными держателями.

Какова нерассказанная история долгового секрета Саудовской Аравии?

Саудовская Аравия, которая уже давно обеспечивает бесплатное здравоохранение, субсидии на бензин и регулярное повышение заработной платы своим гражданам благодаря своему нефтяному богатству, уже столкнулась с жестоким финансовым кризисом.

Только за последний год монетарное управление сожгло $111 миллиардов резервов, чтобы покрыть свой самый большой бюджетный дефицит за четверть века, оплатить дорогостоящие войны с целью победить Исламское Государство и провести прокси-кампании против Ирана. Хотя нефть стабилизировалась на уровне около 50 долларов за баррель (менее 30 долларов в начале этого года), она все еще намного ниже, чем в бурные годы, когда нефть стоила 100 долларов за баррель.

Ситуация в Саудовской Аравии стала настолько острой, что теперь королевство продает часть своей жемчужины — государственную нефтяную компанию Saudi Aramco.

Более того, приверженность многолетней политике «взаимозависимости» между США и Саудовской Аравией, которая возникла в результате долгового соглашения Саймона и в конечном итоге связала вместе две страны, которые разделяют мало общих ценностей, демонстрирует признаки ослабления. Америка предприняла предварительные шаги к сближению с Ираном, о чем свидетельствует знаковое ядерное соглашение президента Барака Обамы в прошлом году. Сланцевый бум в США также сделал Америку гораздо менее зависимой от саудовской нефти.

«Покупка облигаций и все такое было стратегией по возвращению нефтедолларов в США», — сказал Дэвид Оттауэй, научный сотрудник по Ближнему Востоку в Международном центре Вудро Вильсона в Вашингтоне. Но с политической точки зрения «это всегда были неоднозначные и ограниченные отношения».

Тем не менее, по словам Парски, который сейчас является председателем Aurora Capital Group, частной инвестиционной компании в Лос-Анджелесе, в 1974 году наладить эти отношения (и необходимую для этого секретность) было несложно. Многие союзники Америки, в том числе Великобритания и Япония, также глубоко зависели от саудовской нефти и тайно боролись за то, чтобы королевство реинвестировало деньги обратно в их собственную экономику.

«Все – в США, Франции, Британии, Японии – пытались залезть в карманы саудовцев», – сказал Гордон С. Браун, экономический сотрудник Государственного департамента посольства США в Эр-Рияде с 1976 по 1978 год.

Для саудовцев политика сыграла большую роль в том, что они настаивали на том, чтобы все инвестиции Казначейства оставались анонимными.
Напряженность все еще возрастала спустя 10 месяцев после Войны Судного дня, и во всем арабском мире было много враждебности по отношению к США за их поддержку Израиля. Согласно дипломатическим телеграммам, самым большим опасением короля Фейсала было ощущение, что саудовские нефтяные деньги «прямо или косвенно» окажутся в руках его крупнейшего врага в виде дополнительной помощи США.

Чиновники казначейства решили дилемму, пропустив саудовцев через черный ход. В рамках первого из многих специальных соглашений США позволили Саудовской Аравии обойти обычный процесс конкурентных торгов при покупке казначейских облигаций, создав «дополнения». Эти продажи, которые были исключены из официальных итогов аукциона, скрыли все следы присутствия Саудовской Аравии на рынке государственного долга США.

«Когда я прибыл в посольство, мне сказали, что это дело Министерства финансов», — сказал Браун. «Все это было очень конфиденциально».

По данным Дэвида Спиро из Колумбийского университета «Скрытая рука американской гегемонии: переработка нефтедолларов и международные рынки», к 1977 году Саудовская Аравия аккумулировала около 20 процентов всех казначейских облигаций, хранившихся за рубежом.

Еще одно исключение было сделано для Саудовской Аравии, когда Казначейство начало ежемесячно публиковать разбивку по странам владения долгами США. Вместо того, чтобы раскрыть активы Саудовской Аравии, Казначейство сгруппировало их с 14 другими странами, такими как Кувейт, Объединенные Арабские Эмираты и Нигерия, под общим заголовком «экспортеры нефти» — практика, которая продолжалась в течение 41 года.

Система принесла с собой свою долю головной боли. После того, как дополнительный механизм Казначейства был открыт для других центральных банков, беспорядочный и непубличный иностранный спрос несколько раз угрожал подтолкнуть США к превышению лимита долга.

Во внутренней записке, датированной октябрем 1976 года, подробно описывалось, как США непреднамеренно собрали гораздо больше, чем 800 миллионов долларов, которые они намеревались занять на аукционе. В то время два неизвестных центральных банка использовали дополнительные средства для покупки казначейских облигаций на сумму 400 миллионов долларов каждый. В конце концов, один банк получил свою долю с опозданием на день, чтобы удержать США от превышения лимита.

Большинство этих маневров и сбоев были скрыты, и высшие чиновники Казначейства пошли на все, чтобы сохранить статус-кво и защитить своих ближневосточных союзников, поскольку пристальное внимание к крупнейшим кредиторам Америки усилилось.

На протяжении многих лет Казначейство неоднократно обращалось к Закону об обследовании международных инвестиций и торговли услугами 1976 года, который защищает граждан в странах, где казначейские облигации контролируются узко, в качестве своей первой линии защиты.

Эта стратегия продолжалась даже после того, как Счетная палата правительства в ходе расследования 1979 года не обнаружила «никаких статистических или юридических оснований» для отключения электроэнергии. У GAO не было полномочий заставить Казначейство передать данные, но оно пришло к выводу, что США «взяли на себя особые обязательства по финансовой конфиденциальности перед Саудовской Аравией» и, возможно, другими странами ОПЕК.

Саймон, который к тому времени вернулся на Уолл-стрит, признал в своих показаниях в Конгрессе, что «региональная отчетность была единственным способом, которым Саудовская Аравия согласилась» инвестировать с использованием дополнительной системы.

«Было ясно, что сотрудники Казначейства вообще не собираются сотрудничать», — сказал Стивен МакСпадден, бывший советник подкомитета Конгресса, который настаивал на проведении расследования GAO. «Я проработал в подкомитете 17 лет и никогда не видел ничего подобного».

Сегодня Парски говорит, что секретное соглашение с саудовцами должно было быть расторгнуто много лет назад, и удивлен, что Казначейство сохраняло его так долго. Но даже в этом случае он ни о чем не сожалеет.

Заключение сделки «было положительным моментом для Америки».