Паралич Белого дома: Конгресс отбирает у Трампа право на решения по России и Сирии

Малек Дудаков



Первые месяцы президента Дональда Трампа у власти нельзя назвать простыми. Новой президентской администрации каждый день приходится сталкиваться с мощным давлением со стороны медиа и политического класса. Кажется, что Белый дом не всегда способен не только вести последовательную политику, но даже декларировать ее принципы. Особенно это проявляется в вопросах международных отношений. Нечеткая стратегия Трампа вызывает недовольство, и в "игру" вступают другие политики. Малек Дудаков объясняет, кто пытается отнять у президента право определять отношения с Россией и на Ближнем Востоке.

Позиции президента и других высокопоставленных сотрудников администрации могут меняться чуть ли не каждый день. За полгода работы новая команда Белого дома пока что не смогла толком сформулировать то, чего она хочет добиться, в то время как представители политического истеблишмента пытаются заставить президентскую администрацию принять устоявшийся статус-кво.

Противоречия по вопросам внешней политики внутри президентской команды нагляднее всего проявляются в контексте Ближнего Востока и Сирии. Сам Трамп последними решениями показывает, что он твердо поддерживает позиции Саудовской Аравии в регионе. Однако в его администрации имеется множество скептиков такой политики.

С одной стороны, есть советник по национальной безопасности Герберт Макмастер, который придерживается довольно традиционных неоконсервативных взглядов. Он уже неоднократно в приватном и публичном порядке призывал начать полномасштабное вторжение американских войск в Сирию. В специально разработанном в апреле Макмастером плане предусматривается отправка от 100 до 150 тыс. американских солдат в течение лишь нескольких месяцев. Впрочем, его предложения встречают недовольство со стороны других членов кабинета министров и Национального совета по безопасности. В частности, против планов Макмастера активно выступал старший советник Трампа Стив Бэннон, который занимает более умеренные позиции во внешней политике.

Впрочем, в Национальном совете по безопасности сторонников Макмастера скорее большинство. Так, Эзра Кохен-Ватник и Дерек Харвей - ближневосточные советники президента - считают, что вторжение американских войск в Сирию сейчас, когда позиции ИГИЛ значительно ослаблены, позволят добиться двух целей. Оно обеспечит транзит власти от президента Башара Асада новому правительству и ограничит влияние Ирана и близких к нему группировок, воюющих на территории Сирии.

По мнению Кохен-Ватник, вторжение в Сирию сейчас не приведет к значительным жертвам среди американских солдат и не усложнит политическое положение Трампа, но при этом станет возможностью для превращения войны против ИГИЛ в полноценное противостояние усилению Ирана.

Одним из главных оппонентов этой стратегии выступает высшее руководство Пентагона, в том числе и министр обороны Джеймс Мэттис. Пентагон уверен в том, что военное наступление на позиции Ирана спровоцирует широкомасштабную войну в регионе, в которую окажутся вовлечены Ирак, Саудовская Аравия и Израиль. Последствия войны могут оказаться разрушительными для большинства стран ближневосточного региона.

К мнению Мэттиса присоединяется генерал Джозеф Данфорд, председатель Объединенного комитета начальников штабов, и Бретт Макгарк, американский дипломат, работающий в составе коалиции против ИГИЛ. Большинство дипломатов США в регионе настаивает на том, что американская стратегия должна сконцентрироваться на борьбе с терроризмом и не выходить за эти рамки. Попытки возвращения к политике смены режимов могут закончиться трагическим исходом.


Министр обороны Джеймс Мэттис

Пока что официальные представители Белого Дома публично декларируют позицию более умеренных членов президентской команды.

"Пентагон не намерен вести военные действия против сирийского режима или вооруженных сил Башара Асада", - сообщает американское военное командование.

В целом они стараются следовать подобной политике, несмотря на некоторые хорошо известные инциденты (как недавнее уничтожение сирийского Су-22). Это уже вызывает критику со стороны многих настроенных более "ястребино" представителей комментариата и экспертного сообщества. В частности, Дэниел Плетка, директор консервативного American Enterprise Institute, называет политику Трампа в отношении Ирана "излишне мягкой и непоследовательной" и обвиняет президента в том, что его решения не сильно выходят за рамки "провальной" стратегии Обамы.

Но в чем администрация Трампа пока что показывает удивительное единодушие, так это в негативной реакции на новый билль о санкциях против России, который сейчас обсуждается в Конгрессе. Напомню, что санкционный билль был представлен Джоном Маккейном и Беном Кардином на обсуждении в Сенате и 14 июня был принят при почти единогласном голосовании. 98 сенаторов выступили за введение новых санкций, лишь двое оказались против.

Оппозицией новому документу стали сенаторы-республиканцы Рэнд Пол и Майк Ли – оба либертарианцы, имеющие умеренно-изоляционистские взгляды по внешнеполитическим вопросам. Впрочем, голосов остальных сенаторов более чем достаточно, чтобы добиться принятия нового билля. Даже если Трамп попытается наложить на него президентское вето (что не факт), то он вероятнее всего потерпит фиаско. Для того чтобы перебороть президентское вето, необходимо как минимум 2/3 голосов в обеих палатах Конгресса (67 в Сенате и 290 в Палате Представителей). 98 голосов в Сенате гарантируют то, что верхняя палата способна отменить возможное президентское вето.


Сенаторы Майкл Ли и Рэнд Пол

Даже у членов президентской администрации, занимающих скорее "ястребиные" позиции в отношении России (к ним относится, скажем, упомянутый выше Герберт Макмастер), билль в Конгрессе вызвал только антипатию. Он в значительной мере "связывает руки" действующей администрации в разработке любой политической стратегии, направленной на выстраивание взаимоотношений с Россией.

Трампу в данном случае просто не оставляют выбора: либо ему придется вместе со всем американским политическим классом занимать антироссийские позиции, либо с риском для своего президентского будущего добиваться отмены санкций, что вполне может стать невыполнимой задачей. Именно поэтому госсекретарь Рекс Тиллерсон, выступая перед комитетом по международным отношениям Сената за несколько дней до принятия билля, настойчиво просил законодателей повременить с их решением.

"Нашей администрации требуется возможность для сохранения нормального конструктивного диалога с представителями России", - заявил тогда Тиллерсон.

Основная проблема нового билля связана не с тем, что он из себя представляет или кого он определяет как новых объектов санкций. Текст самого документа не сильно отличается от подобных ему законов, которые были приняты и ранее. В новом билле под санкции попали некоторые официальные лица и граждане России, уличенные в “нарушениях прав человека”, поставке вооружений правительству Башара Асада, осуществлению бизнеса с российским военным ведомством и т.д.

Главное, чем принятый в Сенате билль отличается от всех предыдущих, – он был утвержден верхней палатой и готовится получить статус федерального закона. В этом случае для отмены части или всего текста закона когда-либо в будущем потребуется одобрение Конгресса, получить которое будет крайне сложно. Вкупе с неповоротливостью бюрократической машины Вашингтона здесь наверняка будет играть роль имидж многих законодателей, которые не захотят показать свою слабость, через небольшое время отменяя только что принятый закон. Достаточно вспомнить поправку Джексона-Вэника, принятую еще в середине 1970-х гг., которая спокойно себе претворялась в жизнь вплоть до 2012 г. – несмотря на то, что СССР к этому времени уже давно не существовало.

Тем не менее санкционный билль еще официально не принят и пока неизвестно, когда он сможет быть принят. Закон Маккейна и Кардина "споткнулся" о неожиданное препятствие в Палате представителей. Представители комитета по этике нижней палаты признали санкционный акт противоречащим конституции. А именно статье, посвященной принципам законодательного процесса: конституция требует, чтобы любой закон, влияющий на наполнение федерального бюджета, в начале принимался в Палате представителей. Общий санкционный билль, который включает в себя множество мер в отношении России и Ирана, скорее всего может повлиять на доходы бюджета. Поэтому его принятие в Сенате может быть признано антиконституционным и таким образом аннулировано.


Бен Кардин

Впрочем, у законодателей есть способы обойти эти препятствие. Сенаторы, не ожидавшие подобного поворота событий, оказались застигнуты врасплох решением этического комитета Конгресса. Лидер демократов в Сенате Чак Шумер обратился к конгрессменам с требованием выставить на голосование санкционный билль несмотря ни на что. В ином случае, по словам Шумера, они лишь будут использовать процедурную уловку, чтобы "подыграть президенту Трампу, который занимает слишком мягкую позицию по вопросу России".

Лидеры республиканцев в Палате представителей скорее поддерживают санкционный билль, однако пока еще не знают, что с ним делать. Спикер Палаты республиканец Пол Райан говорит о том, что процедурные вопросы серьезно затруднят принятие билля. Его можно понять: ведь Палата представителей в данном случае способна утвердить сенатский законопроект лишь в том случае, если тот единогласно поддержат все законодатели. Вполне можно ожидать, что некоторые конгрессмены откажутся голосовать за новый билль из-за процедурных нарушений. Другие просто не готовы вводить новые санкции в отношении России.

В нижней палате имеется небольшая, но довольно шумная группа конгрессменов-либертарианцев, которые в целом критически относятся к политике использования санкций в международных вопросах. Один из них, республиканец Джастин Амаш из Мичигана, называет их "аморальным" вмешательством государства в свободную торговлю между разными странами. Вряд ли их голосов хватит для того, чтобы полностью остановить принятие новых санкций. Однако в данном случае достаточно даже одного голоса против, чтобы фактически отменить новый санкционный билль и вернуть его на доработку в Сенат.


Джастин Амаш

События последних недель и месяцев показывают, что США впервые за долгое время находятся в уникальной ситуации: никакой последовательной внешней политики у страны больше не существует, и различные политические коалиции и группы давления, уже не церемонясь, стараются работать независимо друг от друга.

Конечно, споры и разногласия в отношении внешней политики присутствовали всегда, хотя президенты зачастую старались минимизировать их значение. Достаточно вспомнить Джорджа Буша-старшего и его известную цитату:

"Любые противоречия между нами [политиками] заканчиваются на границе США. В международной политике мы имеем единую позицию и готовы все вместе защищать интересы нашей страны".

В годы президентства Билла Клинтона и Джорджа Буша-младшего партии, находящиеся в оппозиции к президенту (в первом случае – республиканцы, во втором – демократы) нередко не соглашались с его решениями, однако никогда не стремились их напрямую блокировать. В эпоху президента Обамы, когда политические противоречия накалились до предела, некоторые республиканцы попытались начать вести отдельную от администрации внешнюю политику. Например, консервативные конгрессмены в 2015 г. пригласили выступить на Капитолийском холме премьер-министра Израиля Беньямина Нетаньяху, с которым у Обамы были плохие отношения. Многие республиканцы намеревались блокировать соглашение Обамы о ядерном разоружении Ирана, хотя и безуспешно.

Но даже и тогда нельзя было сказать, что внешнеполитический консенсус полностью себя исчерпал. Скажем, большинство неоконсерваторов и неолибералов в обеих партиях, за исключением небольшой группы изоляционистов, почти единогласно поддерживали многие ключевые решения администрации Обамы. Например, военное вмешательство в Ливию.

Однако это никак не сравнится с тем, что происходит сегодня, когда противоречия внутри президентской команды и между Белым Домом и Конгрессом практически лишают Вашингтон возможности вести единую внешнюю политику. Трамп, в отличие от многих других президентов прошлого, не имеет четких внешнеполитических взглядов. Он и не интервенционист, и не изоляционист. Будучи скорее американским националистом, Трамп готов действовать по ситуации и в более прагматичном ключе оценивать состояние дел на международной арене. В каких-то случаях он может занимать более "ястребиную" позицию, в других, наоборот, снижать уровень американского участия.

В этом аспекте Трамп остается очень зависимым от мнения своих ближайших советников и политических экспертов, которые в текущий момент времени оказываются в узком кругу президентской команды. Здесь, кстати, Трамп в некотором смысле походит на Обаму, которого многие аналитики в свое время называли "неохотным либеральным интервенционистом". Обама никогда не мог похвастаться наличием последовательных внешнеполитических взглядов. Свою стратегию он зачастую выстраивал исходя из точек зрения двух членов собственной администрации: вице-президента Джо Байдена, занимавшего умеренно-изоляционистские позиции, и госсекретаря Хиллари Клинтон, известной своими "ястребиными" взглядами.

В то же время политический класс не скрывает своего неуважительного отношения к действующему президенту. У многих законодателей от обеих партий уже давно складывается мнение о том, что Трамп просто не имеет достаточной компетенции для управления страной. Более того, они уверены в том, что некоторые поспешные и необдуманные действия Трампа могут угрожать внешнеполитическому статусу-кво, который, несмотря на все кризисы и конфликты, сохранялся в течение многих десятилетий. Отсюда напрашивается простой вывод: если Трамп не способен руководить США на международной арене, этим должен заниматься Конгресс. В свою очередь, со стороны политического класса также раздается все больше призывов к Конгрессу вести энергичную и проактивную внешнюю политику без оглядки на Белый дом.



Ситуация по-своему уникальна: подобного конфликта по вопросам внешней политики между законодательной и исполнительной ветвями власти в Америке не было, пожалуй, с конца 1930-х гг. Тогда консервативные конгрессмены и сенаторы-изоляционисты под руководством Роберта Тафта старались всеми силами заблокировать политику Рузвельта по вовлечению во Вторую мировую войну и предоставлению помощи Великобритании. В тот период, впрочем, у Рузвельта имелось множество союзников на Капитолийском холме.

Трамп, в отличие от него, не может похвастаться сколько-нибудь значительной группой законодателей, которая могла бы защищать его точку зрения в Сенате или Палате представителей. Ситуация может измениться лишь в следующем году: если на промежуточных выборах в ноябре 2018 г. в Конгрессе получат места политики близких Трампу взглядов. Однако пока что Конгресс намерен проводить свою, отдельную от Белого Дома и Госдепартамента, международную политику, в то время как президентская администрация даже не знает, какой должна быть ее собственная внешнеполитическая доктрина.

Источник