Carnegie: Партнер поневоле: почему китайский ревизионизм сложнее, чем думает Вашингтон

В конце 2016 года, когда Дональд Трамп вот-вот должен был занять пост президента США, я написал для журнала Foreign Affairs статью «Китай и мир». Редактор попросил меня ответить на два конкретных вопроса: является ли Китай ревизионистской державой, которая стремится к изменению международного статус-кво? И, в частности, говорит ли об этом стремлении новая инициатива Пекина по созданию Азиатского банка инфраструктурных инвестиций (АБИИ)?
С момента публикации этой статьи многое изменилось.
Прежде всего, администрация Трампа дала понять, что рассматривает Китай не просто как ревизионистскую державу, но как главного поборника альтернативных правил, принципов и структур. Об этом говорят стратегические документы Белого дома и министерства обороны США.
Согласно этой точке зрения, Пекин избегает институтов и правил, установившихся в мире после Второй мировой войны, особенно тех, которые предпочитают США, и навязывает китаецентричное видение мира через параллельные институты, деструктивные двусторонние инициативы и попытки переписать глобальные правила игры.
Но Вашингтон упускает из виду шесть важных аспектов.
1. Критика чьего-либо ревизионизма не очень убедительна, если вы сами действуете как ревизионист.
Направление, в сторону которого движется Китай, может выглядеть тревожно. Но спустя год с лишним после публикации моей статьи Соединенные Штаты — да и некоторые их заокеанские партнеры — также изменились как минимум в трех отношениях.
Во-первых, настроения, которые воцарились в некоторых западных столицах, отнюдь не назовешь консервативными. Вашингтон Трампа, Лондон в эпоху Брекзита, возможное правительство «Пяти звезд» в Риме, третье место крайне правой партии «Альтернатива для Германии» на выборах в германский бундестаг: все это говорит не о стремлении укрепить существующие институты и правила, а о подспудном желании некоторых правительств — и многих их избирателей — реально изменить эти институты и правила.
Во-вторых, Соединенные Штаты традиционно выступали как поборник многостороннего подхода к международной торговле, а в последние годы — и региональной интеграции, основанной на либеральных принципах. Теперь США резко отказываются от обоих этих подходов и твердо предпочитают им двусторонние соглашения и регулирование торговли.
В-третьих, это означает возвращение к управляемой торговле — откат, выражающийся, в числе прочего, в серии параллельных двусторонних переговоров, которые Вашингтон ведет со своими союзниками по поводу освобождения от таможенных пошлин. Ирония заключается в том, что США применяют такой подход как раз к тем партнерам, на которых рассчитывают в своей борьбе с китайскими инициативами по изменению глобальных правил игры. Возьмем, к примеру, Японию: Токио разделяет тревогу США в отношении Китая, но вынужден смириться с выходом США из Транстихоокеанского партнерства (ТТП) и американской установкой на управляемые двусторонние отношения.

2. Китай — ревизионистская держава, но его цель — не революция. Это различие сейчас размыто, но от этого не теряет своей важности.
Китай все больше позиционирует себя в качестве двигателя перемен на международной арене. На протяжении тридцати лет Пекин призывали вступать в международные организации и принимать их нормы. Теперь, став членом этих организаций, Китай, как и большинство крупных держав, использует свое влияние для продвижения собственных национальных интересов.
Но в этом нет совершенно ничего удивительного. И важно понимать, что так произошло бы и в том случае, если бы у власти в Пекине был не Си Цзиньпин.
А вот утверждение, что Китай собирается выстроить «параллельный» порядок на основе конкурирующих институтов, правил и инициатив, чтобы расшатать или даже заменить послевоенную международную систему, с одной стороны, некорректно, а с другой — недооценивает вызовы, исходящие от Китая.
Прежде всего, даже если Китай и ориентируется на расшатывание международных институтов, это не значит, что он добивается революции.
В 1960-х, в эпоху Мао Цзэдуна, Китай действительно стремился подорвать архитектуру международной системы. Пекин противостоял практически всем глобальным институтам и призывал к созданию «антикапиталистического» порядка. Кроме того, Китай практически во всех отношениях изолировал свою социальную и экономическую систему от внешнего влияния и международных трендов.
Но совершенно ясно, что сегодняшний Китай — это совсем другой Китай.
Многие критики не до конца понимают реальное положение и позицию Китая. С одной стороны, Пекин — заинтересованный участник действующей системы институтов и правил, но, с другой стороны, во многих случаях он участвует в работе системы неохотно, редко доволен ее функционированием и часто занимает двусмысленную позицию. Китай принимает большинство существующих форм взаимодействия, но не слишком приемлет нормы, предпочитаемые в этой системе. Этот разрыв между формами и нормами означает, что ревизионизм Китая и требование перемен с его стороны часто разворачиваются в рамках действующей международной системы.
Стратегия Китая — это стратегия диверсификации портфеля, а не замены институтов или систем. Пекин хочет расширить круг доступных ему вариантов — а значит, и рычагов влияния, в том числе для того, чтобы добиться реформы различных международных организаций, повысить свою роль в них и продвигать предпочтительные для него решения и стандарты.
Возьмем для примера многосторонние банки развития. Пекин не только вступил во все основные институты развития — как на международном уровне, так и в Азии, — но и поддерживает их за счет своих финансовых ресурсов.
Если несколько заострить формулировку, то, хотя Китай и ревизионистская держава, ревизионизм этот — чрезвычайно стратегический и очень избирательный. А с другой стороны, Китай при его амбициях просто по определению не может быть сторонником статус-кво.
3. Власти США вовсе не игнорировали последствия подъема Китая.
Скажем честно: в условиях «диверсификации портфеля» Америке будет всё труднее добиваться своего. В этой ситуации Вашингтону необходимо мыслить стратегически и проявлять дальновидность. Но в последние месяцы я прочитал около тридцати статей, авторы которых утверждают, что Америке не удалось предвидеть вызовы со стороны Китая и что это еще больше осложнило проблему.
Однако данное утверждение не выдерживает проверки историей. Китайская версия ревизионизма — вовсе не сюрприз. Во-первых, использование структур и правил в своих интересах — одно из самых предсказуемых действий со стороны крупных держав. А во-вторых, предыдущие администрации США как раз таки предвидели именно такой вызов со стороны Китая. Приведу несколько примеров из моего собственного опыта.
В сентябре 2005 года я отвечал за Восточную Азию в аппарате планирования политики госсекретаря Кондолизы Райс. Мой начальник, заместитель госсекретаря Роберт Зеллик, выступил тогда с важной концептуальной речью об «ответственном игроке», которая во многом определила контуры дебатов о глобальной роли Китая.
В начале выступления Зеллик отметил, что семь президентов США, от Ричарда Никсона до Джорджа Буша — младшего, добивались интеграции Китая в международную систему. Но после вступления Китая в ВТО этот процесс был по большей части завершен. Пекин стал членом большинства важных международных организаций и формально принял на себя обязательства по основным договорам и протоколам — от охраны озонового слоя до химического оружия.
Зеллик доказывал, что представления и рассуждения американских аналитиков о Китае как минимум на пять лет отстали от той реальной мощи, которую Китай уже успел нарастить. Поэтому политика США нуждалась в кардинальных изменениях. По мнению Зеллика, необходимо было уделить особое внимание тому, в какой степени Китай поддерживает и укрепляет — одновременно требуя их корректировок — те аспекты международной системы, которые и позволили ему добиться успеха. Зеллик сформулировал это весьма прямолинейно: «Мы открывали двери для членства Китая в международной системе, но теперь пришло время двинуться дальше. Мы должны призвать Китай стать ответственной заинтересованной стороной в этой системе».
С моей точки зрения, администрация Буша с самого начала ощущала этот надвигающийся вызов со стороны Пекина. В середине 2000-х Вашингтон все острее чувствовал, что влияние и потенциал Пекина растут, но при этом во многих сферах Китай играет роль откровенного «безбилетника», пользуясь безопасностью и стабильностью, которые обеспечивают США. В 2000-е годы мы почти ежедневно сталкивались с конкретными примерами этого вызова со стороны Китая.
Например, в 2001 и 2002 годах мой тогдашний начальник в аппарате планирования политики Ричард Хаас занимался координацией политики США в Афганистане. Китаю как соседней стране, имеющей общую границу с Центральной Азией и входящей в «Группу 6+2» по Афганистану, была выгодна война против «Талибана» и «Аль-Каиды», поскольку это укрепляло региональную безопасность и снижало риск террористических угроз.
Однако на фоне масштабного потенциала Китая и уровня его заинтересованности реальный вклад Пекина в общую работу был невелик. К тому же вклад этот был скорее односторонним: Китай избегал координации с США и другими донорами.
Но Вашингтон оказал давление, и это помогло изменить ситуацию. Поэтому в Ираке Китай принял на себя обязательства уже в многостороннем формате, в рамках координации с США и другими странами, и в этом же формате Китай участвовал в процессе списания иракского долга.
В 2006 году я стал заместителем помощника госсекретаря по Центральной Азии и в этой должности курировал всю текущую работу по региону. Среди проблем, которые я унаследовал, было послевкусие от присоединения Пекина к заявлению Москвы и других членов Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) 2005 года, призывавшему сформулировать «финальный график» завершения действий коалиции в Афганистане.
С точки зрения Вашингтона, это продемонстрировало склонность Пекина озвучивать пустые лозунги и при этом пользоваться безопасностью и стабильностью, которые Америка обеспечила ценой человеческих и материальных жертв.
Третий пример из того же периода — утопичная попытка Пекина гарантировать себе поставки энергоносителей за счет приобретения госкомпаниями КНР углеводородных активов в Африке и Центральной Азии. Китай — отнюдь не первая страна, которая делала ставку на неомеркантилистские энергетические инвестиции за рубежом. Но в контексте волатильности мировых нефтегазовых рынков эта инициатива могла подорвать глобальную стабильность.
4. Во внутренних делах для Китая важен ленинизм, но во внешних, возможно, важнее традиционализм.
Мне до сих пор кажется, что этот сдвиг в отношении к Китаю значительно опередил свое время. Зеллик говорил о глобальной роли Китая еще до того, как она усилилась в разы в конце 2000-х и в 2010-е гг. В этом смысле его выступление было пророческим.
Но Китай сегодня изменился. У него стало больше проблем, но и потенциал его теперь гораздо мощнее. Несмотря на замедление роста и острую потребность в структурных реформах, экономика Китая выросла с одного триллиона долларов на момент вступления в ВТО в 2001 году до 14 трлн долл. сейчас (по номинальному ВВП). При Си Цзиньпине процесс государственного строительства в Китае стал более стремительным и амбициозным, в том числе за счет продвижения новых институтов вроде Азиатского банка инфраструктурных инвестиций (АБИИ) и масштабной инфраструктурной инициативы «Один пояс — один путь».
В этом контексте адаптировать, а также защитить существующую сейчас международную архитектуру будет гораздо сложнее, чем кажется многим в Вашингтоне.
В частности, дело в том, что Китай соглашается с большинством аспектов существующего международного порядка, но не с желанием Запада закрепить либеральный характер этого порядка. Многие считают, что Пекин отвергает либеральные нормы на международном уровне, потому что китайское государство строится на нелиберальных, ленинистских принципах. Но это лишь одна сторона медали.
На деле недоверие коммунистических властей Китая к либеральным идеям на международном уровне отражает не только их опору на ленинизм, но и глубоко укоренившийся традиционализм во внешней политике Пекина. Всё это уходит корнями еще в 1990-е годы — задолго до того, как к власти пришел убежденный ленинец Си Цзиньпин.
Вследствие сдвигов, которые произошли после окончания холодной войны, особенно после интервенции НАТО на Балканах, между Китаем и Западом наметился раскол по многим фундаментальным вопросам международных отношений. Как должна быть организована международная система? Легитимно ли военное вмешательство одних государств в дела других? Какой должна быть роль военных альянсов в эпоху после холодной войны? Размывает ли глобализация роль государств и значение суверенитета? Кто решает, как интерпретировать и применять международное право?
В 1990-е годы предпочтения Пекина по этим вопросам начали резко расходиться с американским взглядом на международные дела, особенно в его нынешнем варианте. Особенно серьезную роль здесь сыграла поглощенность Пекина своими территориальными претензиями, прежде всего в отношении Тайваня.
Китайский ревизионизм в значительной степени направлен против трансатлантической версии международного порядка. Но при этом, когда речь заходит о суверенитете и территориальности, здесь Китай высказывает позицию многих других стран, особенно «глобального Юга».
Второй пример китайского традиционализма — то, что я ранее обозначил как «диверсификация портфеля». Здесь поворотной точкой стали 2000-е годы. К 2010 году Китай начал активно осваивать ряд «параллельных» структур, таких как ШОС и БРИКС. Члены этих организаций, в том числе Китай, Россия и страны Центральной Азии, не придерживаются либеральных ценностей во внутренних делах — но либерализм также вызывает у них подозрение и как принцип устройства международных отношений. В этом плане с ними согласны и некоторые демократические государства — включая, как мне представляется, даже Индию, — которые не считают либерализм единственно возможным организующим принципом в международных делах.
Однако ирония состоит в том, что, даже после того как Пекин проникся идеей этих параллельных структур, его энтузиазм в отношении более традиционных организаций, ключевых для либерального порядка, наоборот, даже вырос.
На саммите «Большой двадцатки» 2009 года Китай добивался более активной роли во Всемирном банке и МВФ, а также вступил в ряд региональных банков развития в Латинской Америке и Африке. Пекин создал фонд софинансирования с Межамериканским банком развития на 2 млрд долл. и нарастил свое участие в миротворческих операциях ООН.
Как я указывал в статье 2016 года в Foreign Affairs, посредством этого разнопланового подхода Китай преследует, вероятно, четыре цели: 1) подчеркнуть свою приверженность существующим организациям и правилам на случай, если они вдруг будут обращены против Пекина; 2) получить рычаги давления, чтобы требовать более энергичных и глубоких реформ действующих структур; 3) «демократизировать» международное управление за счет работы с Индией и другими восходящими державами по созданию организаций, где нет доминирования стран «Большой семерки»; 4) дать Вашингтону понять, что у Пекина есть потенциал и готовность строить альтернативные проекты, если его призывы к реформам и переменам останутся неуслышанными.
В каком-то смысле АБИИ — самый характерный пример этой более разноплановой стратегии.
Третий пример традиционализма Пекина — его частый аргумент по поводу того, что институты должны отражать текущий расклад сил, а не наследие прошлых десятилетий. Вполне очевидно, что в относительном выражении Китай и Индия пошли на подъем, а Бельгия и Нидерланды — наоборот. Но проблема в том, что усиление роли Китая при одновременном сокращении роли «Запада» может серьезно поставить под вопрос попытки закрепить либеральный характер существующих структур и правил.
В результате Вашингтон сталкивается со всё более острым противоречием: с одной стороны, США твердо настаивают на либеральных принципах, но с другой — испытывают всё большую потребность в функциональности. Институты, где «Запад» играет большую роль, являются более либеральными, но при этом — менее репрезентативными, а значит, возможно, и недостаточно функциональными. Эту сложность хорошо иллюстрируют переход от «Большой семерки» к «Большой двадцатке» и неудачные попытки скорректировать правила членства в Международном энергетическом агентстве (МЭА), где доли голосов соответствуют уровню энергопотребления 1973 года.
5. Китай использует паназиатские идеи, изобретенные другими странами. Поэтому Вашингтону труднее дать этому отпор.
Что касается Азии, то США вышли из ТТП и отвергают региональные варианты интеграции. Между тем попытки организовать такую интеграцию на паназиатской основе, без участия Америки, ведутся уже десятилетиями. Китай — не единственная страна, которая предпринимала такие попытки. Азия неоднократно экспериментировала с преференциальными торговыми и финансовыми режимами, а также пыталась выработать региональные правила и стандарты без привлечения США.
Китайские попытки продвижения паназиатских проектов оказались эффективными именно потому, что опирались на серьезный эмоциональный фундамент и существующий в Азии опыт. В регионе есть давние традиции паназиатских идей, идеологий, пактов и переговоров. Всё это происходило задолго до того, как Китай занял, как это считается, более напористую позицию в Азии.
Взять, к примеру, Японию, близкого союзника США, которая с подозрением относится к новообретенной китайской мощи и делает серьезную ставку на транстихоокеанскую идентичность. Тем не менее японская бюрократия породила ряд паназиатских идей, особенно в части валютно-денежной интеграции. Еще до появления АБИИ Япония предлагала создать Азиатский валютный фонд, что дало толчок недавней Чиангмайской инициативе по двусторонним валютным своп-соглашениям между странами Юго-Восточной и Северо-Восточной Азии.
В 1990-е годы США были в состоянии пресечь этот регионализм на корню. Но выход США из ТТП подкрепил существующие в Азии представления об американском протекционизме. А китайский проект АБИИ — и другие подобные идеи — так легко задавить не получится, поскольку они четко вписываются в давнюю паназиатскую традицию.
Когда Вашингтон отстраняется от Азии или демонстрирует безразличие к проблемам региона, Азия начинает вырабатывать собственные решения. Именно это произошло с ТТП после выхода США. Вашингтон часто заявляет, что Азия дорого заплатит за нежелание противостоять Китаю. Но на деле именно США заплатят гораздо более высокую цену за создание и поощрение вакуума.
6. Жаловаться не значит соревноваться.
Все это подводит к инфраструктурному проекту «Один пояс — один путь», который обычно рассматривается как попытка привить зависимость от китайской экономики, а возможно, решить стратегические и даже военные задачи. Тем не менее дела Пекина на этом направлении идут успешно, отчасти потому, что он заимствует и адаптирует идеи, которые до него продвигали другие страны, в том числе США...


Ссылка на полную статью

Ссылка