Правовые проблемы с Европейским механизмом регулирования углеродных границ часть 1

Правовые проблемы с Европейским механизмом регулирования углеродных границ
Европейские предприятия обеспокоены тем, что более высокие цены на углерод в ЕС поставят их в невыгодное положение с точки зрения конкуренции по сравнению с фирмами в странах, где цены на выбросы углерода отсутствуют. Это может спровоцировать дальнейший сдвиг в сторону увеличения объемов добычи на шельфе, что снизит экономическую активность в ЕС.
 Джеймсу Вакх
9 АВГУСТА 2021 Г


Европейская комиссия предложила механизм корректировки углеродных границ (CBAM) в рамках своей программы «Зеленая европейская сделка». CBAM потребует, чтобы импортеры приобретали сертификаты выбросов углерода для импорта, который, по мнению Европейского Союза (ЕС), не производится в соответствии со стандартами выбросов, аналогичными стандартам ЕС. Цель состоит в том, чтобы применить цену углерода к импортируемой продукции, которая эквивалентна цене углерода, применяемой к продукции, произведенной в ЕС. Хотя CBAM может не быть реализован в течение нескольких лет, простое его предложение открыло совершенно новый фронт торговой конфронтации. Перспектива CBAM вызывает множество вопросов относительно его соответствия правилам мировой торговли.
Непосредственные вопросы: как отреагируют другие члены Всемирной торговой организации (ВТО)? Вызовет ли предлагаемое действие Европейского Союза цепную реакцию аналогичных торговых ограничений, связанных с климатом, в других местах? Или это вызовет широкий резонанс глобальной критики зеленого протекционизма, что приведет к юридической критике в ВТО? В более долгосрочной перспективе возникает вопрос: как эти предлагаемые ограничения повлияют на будущее как торговой, так и климатической политики и управления во всем мире? Без пересмотра и тщательного применения предложенный ЕС CBAM может не соответствовать фундаментальным правилам ВТО.
Задний план
С 2005 года многие отрасли ЕС были охвачены Системой торговли выбросами ЕС (ETS), которая взимает с загрязнителей плату за выбросы углерода. ETS - это система торговли квотами, которая устанавливает ограничение на общие выбросы углерода, снижает этот предел с течением времени и продает право на выброс углерода по возрастающей цене. Компании углеродоемких секторов, на которые распространяется система, должны покупать квоты на выбросы в ЕС, а затем сдавать их за каждую тонну выбрасываемого углерода. Если компания сокращает выбросы, она может сохранить свои запасы для своих будущих нужд или продать их другим компаниям. СТВ сокращает количество разрешений на выбросы с течением времени, что, в свою очередь, приводит к росту цен на разрешения и создает стимул для внедрения более чистых методов производства.
Green Deal ЕС основывается на ETS путем поиска углеродной нейтральности к 2050 году ¹ На пути к этой цели, цель ЕС заключается в сокращении выбросов углекислого газа на 55 процентов по сравнению с уровнем 1990 года к 2030 году ² Предвидя , что более высокие цены на углерод приведет цены на разрешения на выбросы для отраслей, которые сейчас являются частью Системы торговли выбросами ЕС, взлетели до рекордных высот, превысив 50 евро за тонну. ³
Европейские предприятия обеспокоены тем, что более высокие цены на углерод в ЕС поставят их в невыгодное положение с точки зрения конкуренции по сравнению с фирмами в странах, где цены на выбросы углерода отсутствуют. Это может спровоцировать дальнейший сдвиг в сторону увеличения объемов добычи на шельфе, что снизит экономическую активность в ЕС. Климатические активисты повсюду обеспокоены тем, что эти предлагаемые ограничения приведут к перемещению выбросов в страны с более низкими стандартами выбросов углерода, что не приведет к чистому сокращению общих глобальных выбросов.
Европейская комиссия обнародовала подробную информацию о своем механизме регулирования углеродных границ (CBAM) 14 июля в рамках Европейского зеленого курса. ⁴ Если закон будет принят, то с 1 января 2023 г. наступит трехлетний переходный период, а CBAM полностью вступит в силу 1 января 2026 г. Это предложение требует одобрения Европейского парламента и Совета Европы до вступления в силу. По-прежнему ведется много споров о форме CBAM в ЕС, где некоторые из затронутых отраслей остаются устойчивыми. ⁵ Ожидаются переговоры между 27 странами-членами ЕС. Европейский парламент уже принял резолюцию в поддержку CBAM - при условии, что она соответствует правилам ВТО. ⁶
К предложению комиссии CBAM прилагается предложение расширить ETS, чтобы включить больше секторов европейской экономики. ⁷ ЕС учредит новый орган для внедрения и эксплуатации CBAM совместно с ETS, применив цену углерода для импортируемых продуктов, которая эквивалентна цене углерода, применяемой к продуктам, произведенным в ЕС. Согласно CBAM, ЕС будет требовать от импортеров приобретения сертификатов выбросов для учета выбросов, содержащихся в определенных углеродоемких импортируемых продуктах. Вначале импортируемые продукты, для которых требуются эти сертификаты выбросов, будут производством электроэнергии, чугуна, стали, алюминия, цемента и удобрений с высоким уровнем выбросов. Хотя климатические активисты надеялись, что будут включены косвенные выбросы, учитывались бы только те выбросы, которые происходят непосредственно от собственных или контролируемых источников производства.
Цены на сертификаты будут привязаны к ценам разрешений на выбросы в рамках ETS. Только «авторизованным» импортерам будет разрешено импортировать продукты, подпадающие под действие CBAM. Для получения разрешения импортерам необходимо будет ежегодно отчитываться о выбросах, встроенных в их импортируемые продукты, и сдавать соответствующее количество сертификатов CBAM, которые они приобрели бы заранее. Импортеры, у которых после окончания переходного периода не будет проведен углеродный аудит цепочки поставок, будут обязаны покупать сертификаты CBAM с установленными по умолчанию значениями содержания углерода, равными средним выбросам аналогичных продуктов в ЕС в течение переходного периода.
ЕС разработал эти связанные с климатом торговые ограничения с заявленной целью обеспечить их соответствие обязательствам ЕС в рамках ВТО. ⁸ Тем не менее, Бразилия, Китай, Индия и Южная Африка уже выразили «серьезную озабоченность» и заявили, что CBAM является протекционизмом, замаскированным под действия по борьбе с изменением климата, которые навяжут несправедливую дискриминацию в отношении европейского импорта продаваемых ими товаров. ⁹ Эти опасения широко разделяются. Одно недавнее европейское исследование пришло к выводу, что больше всего пострадают колумбийский цемент, пластмассы Китая, удобрения Северной Африки и экспорт целлюлозы из Южной Америки. ¹⁰ Продукты из России, Южной Кореи, Украины и других стран также могут быть затронуты. ¹¹
Посланник США по климату Джон Керри предупредил, что CBAM должен быть последним средством, поскольку это может отвлечь внимание от усилий по привлечению большего числа стран к повышению своих климатических амбиций перед предстоящим саммитом ООН по климату в Глазго в ноябре 2021 года. ¹² Но в тот же день ЕС объявил CBAM, демократы в Конгрессе объявили, что они предложат аналогичное ограничение в рамках своего ожидающего плана расходов в размере 3,5 триллиона долларов. ¹³ В отличие от подробного предложения ЕС, демократы объявили о «импортных пошлинах для загрязнителей», прежде чем точно решить, каким будет их предложение. ¹⁴ В другом месте Канада объявила, что тоже рассматривает возможность создания собственного CBAM. ¹⁵ Между тем, многие страны выстраиваются в очередь, чтобы выразить свою уверенность в том, что предложение европейцев по CBAM несовместимо с обязательствами ЕС по договору ВТО.
Соответствует ли предложение ЕС о механизме регулирования углеродной границы правилам ВТО?
CBAM далек от того, чтобы быть примененным; он может быть изменен по ходу дела, и невозможно предвидеть, как именно он будет применяться к отдельным продаваемым продуктам в конкретных фактических обстоятельствах. Мы также не можем предвидеть, какие из этих продуктов и обстоятельств вызовут претензии к ЕС при урегулировании споров в ВТО. Таким образом, любой правовой анализ обязательно является предварительным и временным. Тем не менее, правовые вопросы, поднятые CBAM относительно соблюдения обязательств ЕС в рамках ВТО, вероятно, будут включать как минимум три проблемы.
Во-первых, CBAM может не соответствовать правилу режима наибольшего благоприятствования, которое требует, чтобы любое преимущество, предоставляемое импортируемым товарам одного члена ВТО, немедленно и безоговорочно предоставлялось аналогичным товарам, производимым всеми другими членами ВТО. ¹⁶ CBAM нарушил бы правило режима наибольшего благоприятствования, если бы проводил различие между одинаковыми импортируемыми продуктами, происходящими из разных стран-членов ВТО, на основе их содержания углерода. Самостоятельно оценивая других членов ВТО по степени и качеству их действий по борьбе с изменением климата и, таким образом, выбирая, какие импортируемые продукты члены должны будут покупать сертификаты выбросов, и сколько им придется покупать, Европейский Союз будет дискриминировать одних по отношению к другим членам ВТО в торговле подобными товарами.
Во-вторых, поскольку CBAM может взимать плату с импортируемых товаров, превышающую предельные уровни таможенных пошлин и других сборов, связанных с импортом, которые были согласованы ЕС в его графике обязательств ВТО, CBAM также может не соответствовать другому базовому правилу ВТО. ¹⁷ Это несоответствие кажется вероятным, потому что цена на новые сертификаты выбросов вначале была бы довольно высокой, а затем поднялась бы выше по мере того, как ЕС реализует и расширяет CBAM и со временем принимает другие меры по борьбе с изменением климата.
ЕС, вероятно, будет утверждать, что это правило здесь не применяется, потому что CBAM не будет пограничной мерой. ЕС, вероятно, будет утверждать, что CBAM является требованием внутреннего регулирования. По этой причине, вместо этого он попадал бы под действие другого правила ВТО, которое не налагает количественных ограничений на влияние таких требований. В результате не будет нарушения закона, если цены на сертификаты выбросов со временем вырастут и превысят согласованные потолки обязательств ЕС по таможенным пошлинам. ¹⁸ Однако тот факт, что мандат CBAM на приобретение сертификата выбросов будет вызван актом импорта этого продукта, а не накапливаться из-за внутреннего события, такого как распределение, продажа, использование или транспортировка импортированного продукта, является аргументом против утверждения ЕС о том, что CBAM будет внутренним регулированием. Апелляционный орган ВТО постановил, что вопрос о том, существует ли импортная мера или внутреннее регулирование, зависит от того, что вызывает обязательство по оплате. Если обязательство по оплате возникает в момент и «в силу события импорта», то это мера импорта. ¹⁹ Как было предложено, это, по-видимому, относится к CBAM.
В-третьих, даже если бы CBAM считался требованием внутреннего регулирования, он мог бы противоречить правилу национального режима, которое требует, чтобы импортным товарам предоставлялся не менее благоприятный режим, чем режим, предоставляемый аналогичным отечественным товарам. ²⁰ Одной из причин может быть то, что в последние годы 43 процента имеющихся разрешений на выбросы ETS были бесплатно выделены европейским компаниям. ²¹ В соответствии с предложенным CBAM количество бесплатных квот на выбросы для всех секторов со временем будет уменьшаться и в конечном итоге будет отменено, но они будут сохраняться в течение нескольких лет после вступления CBAM в силу. ²²
Некоторые из затронутых европейскими отраслями промышленности протестуют против того, что CBAM, как это было предложено, не обеспечит им достаточной защиты от «утечки углерода» из-за рабочих мест и производства в ЕС, которых они опасаются. Таким образом, они упорно борются за сохранение бесплатных квот на выбросы в рамках расширенной СТВ. Сохранение бесплатных разрешений на выбросы для европейских продуктов, а также требование приобретения сертификатов CBAM для аналогичных импортных продуктов, несомненно, будет нарушением правила национального режима. Фактически, это обеспечит двойную защиту европейской продукции.
Это связано с тем, что отечественная продукция будет иметь более низкую стоимость, чем импортная, при условии, что европейские производители продолжают получать бесплатные квоты на выбросы, что ставит импортируемые товары в невыгодное положение с точки зрения конкуренции. По этой причине ЕС будет действовать несовместимо с правилом национального режима, если он продолжит предоставлять бесплатные надбавки, потому что импортируемым продуктам будет отказано в равенстве конкурентных возможностей с аналогичными отечественными продуктами на европейском рынке. ²³
Бесплатные квоты на выбросы, которые в настоящее время предоставляются внутренним производителям ЕС через СТВ, возможно, уже являются незаконными в соответствии с правилами ВТО, ограничивающими предоставление государственных субсидий в тех случаях, когда они искажают глобальную торговлю. ²⁴ На сегодняшний день ни один другой член ВТО не оспаривал этот уязвимый аспект ETS при урегулировании споров в ВТО. Однако с помощью CBAM потенциальное правовое несоответствие правилу национального режима может быть улучшено - хотя и не обязательно устранено - если ЕС компенсирует полную сумму бесплатных квот на выбросы, которые он в настоящее время предоставляет производителям отечественной продукции, на цены на выбросы. сертификаты, необходимые для ввоза аналогичных товаров.