Выбор России: текущая политическая ситуация

Представить себе президентскую программу — гипотетически — можно задолго до старта кампании по выборам президента Российской Федерации. И до его послания Федеральному собранию.


Дело в том, что, по директиве В. Путина, начиная с 2015 года «чёткая фиксация приоритетов в социально-экономическом развитии страны и определяющая роль в этом процессе государственных программ» должны предшествовать бюджетному планированию.
Проект бюджета рассчитывается на три года. Три года — это половина будущего президентского срока будущего президента России. Бюджетное планирование уже стартовало. Следовательно, приоритеты в социально-экономическом развитии страны уже должны быть четко зафиксированы. Их — гипотетически — возможно систематизировать и интерпретировать как основу президентской программы.

Оказалось, что сделать это непросто.
Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации еще нет. Она может быть разработана только к 1 января 2018 года. Госпрограмм — около 40.
Все государственные программы должны соответствовать директивам, изложенным в документах стратегического планирования, в первую очередь — в послании Федеральному Собранию.
Президентских стратегий не так много. Они ясны. А вот с правительственными стратегиями — полный облом. Их — вместе с разного рода доктринальными документами — туча, не поддающаяся учету. Просто какой-то зуд концептуального документотворчества. Только в последние два года утверждено почти два десятка. И большинство — с громким названием «Стратегия».
 2


Стратегия устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года и Стратегия развития воспитания в Российской Федерации на период до 2025 года.
Стратегия развития акционерного общества «Российский экспортный центр» до 2019 года, Стратегия повышения качества пищевой продукции в Российской Федерации до 2030 года, Национальная стратегия действий в интересах женщин на 2017—2022 годы, Стратегия действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 года… И так далее и тому подобное.
Допустим.
Страна огромная, проблем немерено. Допустим, что детальный анализ этих стратегий убедит в том, что через стратегию проблемы воспитания в Российской Федерации действительно удастся решить на пять лет раньше, чем повысить качество пищевой продукции в стране. Здесь важен результат, хотя хотелось бы поскорее.
Допустим, что Стратегия действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации просматривается только до 2025 года, а сельскохозяйственное машиностроение может развиться только к 2030 году.
Допустим, что вообще стратегии отраслевого развития — это такое теоретическое моделирование, которое необходимо предшествует написанию государственных программ Российской Федерации.
Но тогда почему, к примеру, государственная программа «Развитие образования» на 2013−2020 годы на пять лет короче периода реализации стратегии развития воспитания в Российской Федерации? А сама воспитательная стратегия — на восемь лет длиннее национальной стратегии действий в интересах детей на 2012−2017 годы, хотя официально создана в ее исполнение?
Почему воспитательная стратегия декларирует свою связь с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации», который «гарантирует обеспечение воспитания как неотъемлемой части образования, взаимосвязанной с обучением», но стратегия по существу не присутствует в государственной программе «Развитие образования», например, в форме подпрограммы? Невозможно оцифровать?
Попытки — таким же методом — обнаружить связь ряда других правительственных стратегий и правительственных госпрограмм оказались также неудачными.
В чем же дело?
Семь лет назад правительство России утвердило перечень государственных программ. Всего семь лет, но даже перечисление меганаправлений оказалось недоделанным: в него уже внесено 26 (прописью — двадцать шесть) изменений.
К примеру, госпрограмма «Развитие пенсионной системы» была рассчитана на 2015−2020 годы, затем период сдвинулся на 2017−2025 гг., затем — на 2018−2035 гг., и — апофеоз — программа вошла в стадию переформатирования.
Цели самой первой пенсионной госпрограммы были сформулированы так:

• создание условий для обеспечения социально приемлемого уровня пенсионного обеспечения;
  


• обеспечение сбалансированности и долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы.
  

Перепрограммирование должно означать одно из двух: либо цели достигнуты и надо двигаться к новым рубежам, либо цели не достигнуты и должны быть иными, либо расчет движения к ним оказался неверным. Как на самом деле — неведомо. Видимо, в правительстве никак не могут определить, по какому пути идти.


Таким образом, если руководствоваться правительственными доктринами, то никаких приоритетов для развития страны выявить не удалось.
 3


Более того.
По закону и по правительственному решению, все документы стратегического уровня должны быть опубликованы государственной автоматизированной информационной системой «Управление». На сегодняшний день, когда бюджетное планирование на 2018 год уже в самом разгаре, там опубликованы некоторые президентские стратегии, а из правительственных:

• два документа сферы национальной безопасности;
  


• два прогноза;
  


• 8 стратегий социально-экономического развития федеральных округов и территорий;
  


• и — новая редакция Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, срок действия которых истекает 31 декабря 2018 года.
  

Это — всё.
Права Счетная палата Российской Федерации, считающая, что по-прежнему цели многих госпрограмм не соответствуют документам стратегического планирования. Но каким образом разработчики госпрограмм могут это сделать? Видимо, нужен еще один бумагоделательный межотраслевой орган в госаппарате по перекрестной систематизации высших государственных требований стратегического уровня.
Хотя, если честно, этот орган уже есть. Называется — правительство Российской Федерации.
 4


Следовательно, надо навести порядок в системе принятия правительственных решений, например путем замены понятия функция понятием задачи. Разница в том, что функция, как и осуществление полномочий, — это процесс вне времени и пространства. А задачи надо решать и во времени, и в пространстве. Хотя бы — в 2D.

Если не перейти к задачам в их пространственно-временной реальности, бюджет любого уровня: федерального, регионального, муниципального — никогда не станет концентрированным выражением государственного стратегического планирования и операционного управления государством. И функцию главного арбитра в процессе интеграции стратегических замыслов, бюджетирования и управления в стратегическом документальном хаосе будет вынужденно продолжать исполнять Минфин.
И если раньше работе по проектированию федерального бюджета предшествовало Бюджетное послание Президента Российской Федерации, то после мартовских (2017 г.) очередных исправлений Бюджетного кодекса основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации разрабатывает и представляет в правительство Минфин.
10 июля Минфин разослал по министерствам «возвратное» распределение бюджетных ассигнований по государственным программам. Что это такое?
 3


Это означает, что в Минфине уже проанализировали бюджетные запросы ведомств на половину нового президентского срока, переоценили их и «возвратили» в виде предельных цифр на согласование министрам. Если министерство не согласно, то далее составляется перечень несогласованных вопросов и направляется в Минфин. Чем всё это заканчивается — неизвестно, поскольку этот процесс непубличен. Да и неинтересно.
Важнее другое.
Получается, что цели, задачи отраслевой деятельности и необходимый ресурс для их достижения рецензируются и оппонируются в финансовом ведомстве, как будто именно там определяются приоритеты в социально-экономическом развитии страны. По закону — так быть не должно. На практике — получается так, как получается.
Счетная палата в своем заключении на проект бюджета на 2017 год мягко, но по-крупному утверждала: недостаточно согласованы цели и задачи госпрограмм, во многих отсутствуют конкретные мероприятия для выполнения их задач. Количественный и содержательный состав показателей не позволяет в полной мере оценить достижение целей и решение задач. Значительное количество показателей не взаимосвязано ни с одним из мероприятий.
Бюджет на 2017-й и два последующих года был принят. Но надеяться на то, что разработчики госпрограмм учтут справедливые замечания Счетной палаты и на основании статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации приведут их в соответствие с законом о федеральном бюджете не позднее трех месяцев со дня вступления в силу, было нельзя.
 2


В 2015 году такое уже было. Госпрограммы не были приведены в соответствие с законом о бюджете, потому что норма Бюджетного кодекса была просто приостановлена до 1 января 2016 года федеральным законом. Затем другим законом норма была приостановлена до 1 января 2017 года. Механизма «перезагрузки» госпрограмм с учетом устранения основных недостатков нет.
Ситуация стала изменяться в этом году, но не кардинально.
Вывод — не экономика определяет политику, и не политика определяет экономику. И экономику, и политику центрирует бюджет. И амбиции будут подогнаны под бюджетную амуницию.
Следовательно, какой будет программа 2018+, станет ясно в конце сентября, когда законопроект о бюджете будет направлен в Госдуму. И освоен депутатами и сенаторами. Все — примерно — одиннадцать тысяч страниц текста.


ИА REGNUM постарается разобраться в бюджете. Поэтому продолжение последует обязательно.

Закон же о Госплане готовился пять лет.
Затем внесен в Государственную думу в октябре 2012 года. Вызвал бурю восторгов.
Принят в июне 2014 года.
При обсуждении закона в Госдуме депутат К. Ширшов предостерег докладчика — официального представителя правительства от чрезмерного оптимизма по поводу госпланирования.
Цитирую по стенограмме — «вот сюда к нам периодически приходят представители министерств и ведомств. В частности, приходил к нам министр энергетики, ему задавали вопрос: «Скажите, пожалуйста, а какова стоимость производства одного киловатт⋅часа электроэнергии на атомной электростанции?»
Он сказал: «Вы знаете, вопрос очень серьёзный, непростой, мне нужно время. Мы вам обязательно ответим».
Через полгода его заместитель приходил, и, когда ему задали тот же вопрос, он нам ответил: «Я помню, вы уже задавали министру, но мы ещё не посчитали».
Прошло ещё полгода, и опять министр был здесь, и на тот же вопрос он так же ответил — что они ещё не успели посчитать».
И действительно — как в воду глядел.
Закон еще не заработал, а в него, в неработающий, уже внесены изменения.
Существенно изменен порядок разработки документов.
Так, стратегии отдельных отраслей экономики и сферы управления должны утверждаться президентом или правительством страны в течение года после утверждения стратегии национальной безопасности Российской Федерации или стратегии социально-экономического развития Российской Федерации.
Теперь такой увязки уже нет.
Стратегии отраслей и в сфере государственного и муниципального управления могут жить жизнью самостоятельной и независимой от общих стратегий. Утверждаться президентом или правительством страны по мере их готовности.
Кабардино-Балкария, Томск и Красноярск поддержали законопроект, внесенный в Госдуму севастопольцами, который предлагает упорядочить полномочия органов региональной госвласти и местного самоуправления в сфере стратегического планирования и ликвидировать неопределенность и противоречия в их решениях и действиях при разработке документов стратегического планирования.
Очередная порция поправок изменит в законе сроки исполнения его норм.
В сторону отдаления.
Через два года «действия» закона председатель Совета Федерации В. Матвиенко вынуждена сообщить общественности — растут риски недостаточной согласованности экономических и бюджетных решений, серьезно задерживается принятие организационных решений, необходимых для реализации закона. Нет основания переноса на два года установленных законом сроков подготовки документов стратегического планирования.
Содержательным недостатком стратегических разработок, по ее мнению, является отсутствие индикаторов, отражающих определенный стандарт качества жизни или стандарт благополучия наших граждан.
А их целевой уровень должен гарантироваться на всей территории страны.